黨的十九屆四中全會(huì)將生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度列入堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。這標(biāo)志著黨的十八大以來(lái)初步完成的生態(tài)文明建設(shè)的制度設(shè)計(jì)正在內(nèi)化為國(guó)家治理體系的重要組成部分。

（一）

第一個(gè)階段，將黨的十七大提出的資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)上升為黨的十八大提出的“五位一體”的生態(tài)文明建設(shè)，標(biāo)志著生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略升級(jí)為國(guó)家重大戰(zhàn)略。黨的十八大賦予了生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略前所未有的使命與定位。

第二個(gè)階段，從黨的十八大提出的戰(zhàn)略理論到系統(tǒng)生態(tài)文明建設(shè)的制度設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)了從理論到制度的升級(jí)。自黨的十八大將生態(tài)文明建設(shè)納入中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)“五位一體”總體布局以來(lái)，生態(tài)文明制度設(shè)計(jì)和落實(shí)成為新時(shí)代國(guó)家治理的重要內(nèi)容。黨的十八屆五中全會(huì)審議通過(guò)《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》，將黨的十八大以來(lái)形成的生態(tài)文明建設(shè)的一系列頂層設(shè)計(jì)，系統(tǒng)納入到中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)長(zhǎng)期發(fā)展的戰(zhàn)略之中。

第三個(gè)階段，從黨的十九大提出的加快生態(tài)文明體制改革，到黨的十九屆四中全會(huì)提出的實(shí)行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度，標(biāo)志著生態(tài)文明建設(shè)正在從理論和制度上的頂層設(shè)計(jì)進(jìn)入全面實(shí)施階段。黨的十九大以來(lái)，隨著生態(tài)文明建設(shè)制度內(nèi)化、落地的同時(shí)，生態(tài)文明建設(shè)的理論創(chuàng)新也同步進(jìn)行，為推進(jìn)美麗中國(guó)建設(shè)、實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化提供了方向指引和根本遵循。

（二）

黨的十九屆四中全會(huì)明確提出，堅(jiān)持人與自然和諧共生，堅(jiān)守尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然。“尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然”是中國(guó)古人道法自然的智慧和哲學(xué)思想。

要尊重自然。所謂尊重自然，就是要遵循自然規(guī)律。人類只有遵循自然規(guī)律才能有效防止在開發(fā)利用自然上走彎路。在工業(yè)文明的天人對(duì)立的思維下，先污染后治理是以付出更大代價(jià)、獲得短期收益的治理。人類對(duì)大自然的傷害最終會(huì)傷及人類自身，這是無(wú)法抗拒的規(guī)律。要修復(fù)對(duì)自然的傷害，人類往往要付出巨大的代價(jià)。因此，落實(shí)最嚴(yán)格的生態(tài)保護(hù)制度一定要遵循自然發(fā)展規(guī)律，盡可能降低人類活動(dòng)對(duì)自然的干預(yù)和影響，做到敬畏自然。

要順應(yīng)自然。順應(yīng)自然就是所有制度設(shè)計(jì)，要借用自然的力量來(lái)修復(fù)自然。當(dāng)前世界上很多地方治理環(huán)境污染的方式，仍然是一種“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的面上治理，是一種治標(biāo)不治本的治理。我國(guó)新時(shí)代的生態(tài)治理體系應(yīng)徹底改變這種局限性思維，治理制度設(shè)計(jì)要充分發(fā)揮自然的力量和優(yōu)勢(shì)，充分利用自然自身的恢復(fù)力，用可持續(xù)的治理思維來(lái)推進(jìn)我國(guó)生態(tài)治理能力的提升。

要保護(hù)自然。所謂保護(hù)自然，就是我們對(duì)生態(tài)自然資源的利用，要建立在保護(hù)自然的前提下進(jìn)行。要堅(jiān)持節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主的方針。保護(hù)自然是生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度最重要的出發(fā)點(diǎn)。要用最嚴(yán)格的制度、最嚴(yán)密的法治來(lái)守護(hù)綠水青山、保障綠色發(fā)展，這既是歷史的經(jīng)驗(yàn)，也是現(xiàn)實(shí)的選擇。落實(shí)最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度，是保護(hù)自然的第一道屏障，也是保護(hù)自然的重要利器。

（三）

在新時(shí)代，要全方位、全地域、全過(guò)程開展生態(tài)文明建設(shè)。最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度設(shè)計(jì)要注重從末端治理轉(zhuǎn)向源頭預(yù)防、從局部治理轉(zhuǎn)向全過(guò)程控制，從點(diǎn)源治理轉(zhuǎn)向流域、區(qū)域綜合治理，從個(gè)別問(wèn)題整治轉(zhuǎn)向山水林田湖草全覆蓋的保護(hù)性治理。

源頭防控是守住綠水青山的內(nèi)生動(dòng)力。生態(tài)治理的重要目標(biāo)是促進(jìn)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，改變發(fā)展的不平衡性和不充分性，實(shí)現(xiàn)綠色可持續(xù)發(fā)展。最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境源頭防控制度體系包括綠色消費(fèi)、綠色生產(chǎn)、倡導(dǎo)綠色生活方式等方面。其中綠色消費(fèi)是推動(dòng)綠色經(jīng)濟(jì)的發(fā)展新動(dòng)力，也是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)從工業(yè)經(jīng)濟(jì)向生態(tài)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的新動(dòng)力。要以綠色消費(fèi)為動(dòng)力，推動(dòng)綠色旅游、有機(jī)農(nóng)業(yè)、綠色休閑、綠色養(yǎng)老等綠色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，真正實(shí)現(xiàn)綠水青山就是金山銀山的生態(tài)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。以垃圾分類、綠色出行等為主要內(nèi)容的綠色生活方式將會(huì)大大提升廣大居民主體參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的積極性，實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)從以政府為主到全民共治，實(shí)現(xiàn)生態(tài)治理能力的進(jìn)一步提升。

全過(guò)程控制是新時(shí)代生態(tài)治理現(xiàn)代化的新要求。新時(shí)期構(gòu)建生態(tài)治理體系需要嚴(yán)格過(guò)程控制，把治理事項(xiàng)前移和后延，除了解決污染問(wèn)題本身，還需要對(duì)事前的資源要素利用進(jìn)行評(píng)價(jià)管控，從源頭改變資源利用方式，提升有限資源的使用效率；對(duì)于生產(chǎn)后端帶來(lái)的負(fù)外部性進(jìn)行監(jiān)管，構(gòu)建以排污許可制為核心的固定污染源監(jiān)管制度體系，通過(guò)最嚴(yán)格的全過(guò)程控制生態(tài)保護(hù)制度倒逼生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變，降低直至消除生產(chǎn)行為對(duì)人民福祉的負(fù)影響，實(shí)現(xiàn)人與自然和諧發(fā)展。

全覆蓋保護(hù)是推進(jìn)系統(tǒng)性生態(tài)治理的必要之舉。環(huán)境治理是系統(tǒng)性工程，最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度體系包括建立健全國(guó)土空間規(guī)劃和用途統(tǒng)籌協(xié)調(diào)管控制度，統(tǒng)籌劃定落實(shí)生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界等空間管控邊界以及各類海域保護(hù)線，完善主體功能區(qū)制度覆蓋，以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、流域統(tǒng)籌、區(qū)域統(tǒng)籌嚴(yán)格全覆蓋，體現(xiàn)環(huán)境大保護(hù)理念。

（四）

黨的十八大以來(lái)，我國(guó)已經(jīng)出臺(tái)一系列改革舉措和相關(guān)制度，生態(tài)文明制度的“四梁八柱”已經(jīng)基本形成。制度的生命力在于執(zhí)行，關(guān)鍵在抓，靠的是嚴(yán)管。嚴(yán)格的責(zé)任追究和監(jiān)管制度，進(jìn)一步提升了國(guó)家生態(tài)治理體系和治理能力。

建立生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評(píng)價(jià)考核制度。生態(tài)文明建設(shè)考核要把生態(tài)環(huán)境保護(hù)放在突出位置，改變傳統(tǒng)唯GDP論英雄的觀念。生態(tài)環(huán)境考核需要與環(huán)保督查協(xié)同發(fā)揮作用，實(shí)施過(guò)程需要?jiǎng)側(cè)岵?jì)，一方面要加大追責(zé)力度，另一方面要增加考核柔性，不能搞地方一刀切，要根據(jù)區(qū)域主體功能區(qū)職責(zé)進(jìn)行細(xì)分，細(xì)化完善考核體系，進(jìn)一步將考核落到實(shí)處。

開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)。生態(tài)環(huán)境保護(hù)能否落到實(shí)處，關(guān)鍵在領(lǐng)導(dǎo)干部。最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度包括領(lǐng)導(dǎo)干部任期生態(tài)文明建設(shè)責(zé)任制。通過(guò)實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，認(rèn)真貫徹依法依規(guī)、客觀公正、科學(xué)認(rèn)定、權(quán)責(zé)一致、終身追究的原則，明確各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任追究情形。對(duì)造成生態(tài)環(huán)境損害負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)干部，必須嚴(yán)肅追責(zé)，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、組織部門和政府有關(guān)監(jiān)管部門要各盡其責(zé)、形成合力。

推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法，落實(shí)中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察制度。織密最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度要進(jìn)一步完善相關(guān)法律內(nèi)容，促進(jìn)各項(xiàng)法律之間的統(tǒng)籌。中央環(huán)保督察要把握“既嚴(yán)又準(zhǔn)、切中肯綮”原則，切實(shí)發(fā)揮環(huán)保督查長(zhǎng)效機(jī)制的監(jiān)管作用，進(jìn)一步完善環(huán)保督查制度統(tǒng)籌，從單一的污染督查轉(zhuǎn)到全域范圍的污染防范，各項(xiàng)環(huán)保督查政策制定和執(zhí)行不應(yīng)各自為戰(zhàn)，而是環(huán)環(huán)相扣，形成協(xié)同效應(yīng)。

健全生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)和評(píng)價(jià)制度。生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)和評(píng)價(jià)是了解、掌握、評(píng)估、預(yù)測(cè)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量狀況的基本手段，是生態(tài)環(huán)境信息的主要來(lái)源，也是生態(tài)治理科學(xué)決策的重要依據(jù)，在生態(tài)文明建設(shè)中具有基礎(chǔ)性作用。要進(jìn)一步擴(kuò)大環(huán)境監(jiān)測(cè)領(lǐng)域和監(jiān)測(cè)范圍，統(tǒng)籌部門環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，提高環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)質(zhì)量，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)制度與統(tǒng)計(jì)制度、評(píng)價(jià)制度、責(zé)任追究制度、獎(jiǎng)懲制度等評(píng)價(jià)考核制度的銜接，提升生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)和評(píng)價(jià)綜合效能。

完善生態(tài)環(huán)境公益訴訟制度。環(huán)境公益訴訟制度是公益訴訟制度在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域的適用。完善生態(tài)環(huán)境公益訴訟制度，要積極構(gòu)建環(huán)境公益訴訟案件處理法律體系，填補(bǔ)相關(guān)法律空白。同時(shí)，推進(jìn)環(huán)境公益訴訟主體多元化發(fā)展，構(gòu)建以檢察機(jī)關(guān)、社會(huì)公益組織和群眾共同參與的制度實(shí)施體系，明確職責(zé)，提升制度實(shí)施效果和效率。

落實(shí)生態(tài)補(bǔ)償和生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。生態(tài)補(bǔ)償是“綠水青山”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;金山銀山”的重要途徑之一。實(shí)施最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度必須以生態(tài)補(bǔ)償和生態(tài)環(huán)境損害賠償制度為保障。建立市場(chǎng)化的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，要明晰市場(chǎng)準(zhǔn)入規(guī)則、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則和市場(chǎng)交易規(guī)則，確立市場(chǎng)化的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。多元化的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制則要從生態(tài)補(bǔ)償參與主體多元、補(bǔ)償標(biāo)的多元等方面入手，允許民間組織和資金參與其中，創(chuàng)新生態(tài)產(chǎn)品，可以以實(shí)物、技術(shù)、項(xiàng)目等多種方式推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償工作開展。

[責(zé)任編輯：楊凡、武云泉]

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