【案情】

原告周某系山東省安丘市某村居民，2011年與侯某結(jié)婚。婚后周某想把戶口遷往侯某戶口所在地，根據(jù)相關(guān)規(guī)定，周某遷移戶口需其戶口所在地的村委會(huì)出具戶口遷出證明，但周某戶口所在地的村委會(huì)以周某的養(yǎng)父母不同意周某遷出戶口為由拒絕為周某出具該證明。為此，周某向法院提起行政訴訟，請(qǐng)求法院依法責(zé)令被告安丘市某村委會(huì)限期為周某出具戶口遷出的證明。

【分歧】

在法院的協(xié)調(diào)下，周某所在村委會(huì)為其出具戶口遷出證明，該案最終以周某撤訴結(jié)案。但是在案件處理過程中，對(duì)于被告安丘市某村委會(huì)能否作為本案的被告，合議庭產(chǎn)生了分歧：

一種觀點(diǎn)認(rèn)為，村委會(huì)不是本案適格被告。《中華人民共和國(guó)村委會(huì)組織法》第二條第一款規(guī)定：“村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。”據(jù)此，村委會(huì)的性質(zhì)是基層群眾性自治組織，其不具備行政主體的資格，因此本案中某村委會(huì)拒絕為周某出具戶口遷出證明的行為不屬于行政行為。同時(shí)，根據(jù)《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》第三條第一款“戶口登記工作，由各級(jí)公安機(jī)關(guān)主管”，及第十條“公民遷出本戶口管轄區(qū)，由本人或者戶主在遷出前向戶口登記機(jī)關(guān)申報(bào)遷出登記，領(lǐng)取遷移證件，注銷戶口”的規(guī)定，具有履行戶口登記職責(zé)的行政機(jī)關(guān)應(yīng)是公安機(jī)關(guān)，因此村委會(huì)作為本案的被告主體不適格。

另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，村委會(huì)是本案適格被告。《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》第三條第五款規(guī)定：“農(nóng)業(yè)、漁業(yè)、鹽業(yè)、林業(yè)、牧畜業(yè)、手工業(yè)等生產(chǎn)合作社的戶口，由合作社指定專人，協(xié)助戶口登記機(jī)關(guān)辦理戶口登記。合作社以外的戶口，由戶口登記機(jī)關(guān)直接辦理戶口登記。”該法律規(guī)定賦予了“合作社”協(xié)助辦理戶口登記的職能，該職能在實(shí)踐中主要體現(xiàn)在兩方面：一是對(duì)符合條件的出具戶口遷出證明，二是對(duì)符合條件的出具戶口遷入證明。隨著社會(huì)的發(fā)展，“合作社”已被“村委會(huì)”所取代，因此合作社的職能亦應(yīng)被村委會(huì)所承繼。雖然村委會(huì)是基層群眾性自治組織，但其在行使法律法規(guī)所授權(quán)的職能時(shí)可以作為行政訴訟的被告。本案中，原告周某要求村委會(huì)履行的職能就是村委會(huì)協(xié)助辦理戶口登記的職能，因此村委會(huì)是本案適格的被告。

【評(píng)析】

合議庭經(jīng)評(píng)議后采用了第二種觀點(diǎn)，筆者亦贊同第二種觀點(diǎn)。

村委會(huì)在行政訴訟中作被告的主要困難在于村委會(huì)的法律地位及其行為的性質(zhì)。村委會(huì)雖是村民的自治組織，但是依據(jù)《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》以及相關(guān)法律規(guī)定，其與村民之間并不是一種平等的主體關(guān)系，在很多事宜上是一種管理與被管理的關(guān)系。這種管理與被管理的關(guān)系有的來源于法律、法規(guī)的授權(quán)，有的來源于村規(guī)民約，有的來源于行政機(jī)關(guān)的授權(quán)，因此在村委會(huì)能否成為行政訴訟被告這一問題上，現(xiàn)階段采取個(gè)案審查的方式較為合理。依據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》及司法解釋的相關(guān)規(guī)定，對(duì)于村委會(huì)實(shí)施的準(zhǔn)行政行為，其應(yīng)是行政訴訟的適格被告。其中，準(zhǔn)行政行為是指由非行政機(jī)關(guān)依據(jù)法律、法規(guī)的授權(quán)所實(shí)施的具有行政法上效力的行為。

（作者單位：山東省安丘市人民法院）

[責(zé)任編輯：楊凡、劉向陽(yáng)]

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