原標題：齊魯策論丨“無證明之省”如何更進一步

來源：大眾報業(yè)·大眾日報客戶端

原標題：齊魯策論丨“無證明之省”如何更進一步

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□ 戰(zhàn)旭英

當前，我國數字政務建設正在向縱深推進。為實現“數字多跑路、群眾少跑腿”，各地紛紛推進“無證明省份”“無證明城市”建設，讓數字政務帶來的便利更好地惠及企業(yè)和群眾。山東省于2022年6月發(fā)布《深化數據賦能建設“無證明之省”實施方案》，開始推進“無證明之省”建設。群眾和企業(yè)在辦理業(yè)務時，凡是可以通過告知承諾、數據共享、電子證照、部門核驗等方式獲取的證照信息，不再要求企業(yè)和群眾提供相應紙質材料。一年來，“無證明之省”建設取得了明顯成效。

用“數據跑”替代“主體跑”

山東自開展“無證明之省”建設以來，在政務服務、行政執(zhí)法、公共服務和社會生活領域全面推進“免證辦事”“一碼通行”，切實方便企業(yè)和群眾，取得了亮眼的成績單：

通過直接取消和告知承諾，山東全面清理各類“奇葩證明”“循環(huán)證明”，切實做到沒有法律法規(guī)規(guī)定和國務院決定依據的證明事項一律廢止。實行管理清單化，形成證明事項清單管理和實行告知承諾制的證明事項通用清單。同時，建立服務事項與證明事項動態(tài)調整機制，根據法律法規(guī)變動及政務服務事項新增、變更、撤銷情況及時調整，實現清單之外無證明。

實行證照電子化，積極推進證照電子化、應用場景化建設，用電子證照替代實體證照。其中，關聯(lián)個人和企業(yè)全生命周期證照的身份證、社保卡、駕駛證、行駛證、老年人優(yōu)待證、營業(yè)執(zhí)照等516類電子證照接入“愛山東”移動政務服務平臺電子卡包。在全面推進各類電子證照在政務服務、行政執(zhí)法等領域應用的基礎上，逐步向與群眾密切相關的交通出行、旅游、住宿、就醫(yī)、水電氣暖等領域拓展，不斷深化電子證照的應用。

實行數據共享化，用“數據跑”替代“主體跑”，把數據共享作為實現“無證明辦事”的主要方式，對能通過部門間數據共享核驗的證明，不再要求申請人提交相關證明材料。同時，進一步健全完善數據共享常態(tài)化機制，定期梳理發(fā)布數據供需“兩張清單”，推動數據有序高效共享。截至2022年5月，山東省已發(fā)布共享數據資源35萬項，其中包括與政務服務密切相關的公共信用、行業(yè)監(jiān)管、電子證照等數據資源，提供數據共享服務114億余次。

更好滿足群眾需求，數據治理是關鍵

“無證明之省”的建設，有效降低了制度性交易成本，改善了營商環(huán)境。在目前的成績基礎上，如何進一步滿足群眾、企業(yè)的需求，目前還存在一些亟待解決的技術問題、制度問題，其中“無證明之省”建設的技術支撐——數據共享、數據共通等數據治理問題比較突出。

我國傳統(tǒng)的政府組織架構是縱向層級制和橫向職能制的二元矩陣結構，條塊、層級之間的壁壘造成信息壁壘，使信息資源在區(qū)域之間、層級之間、部門之間、政府與其他市場主體之間的交流受到不同程度的阻礙，“數據孤島”現象仍然存在，造成信息數據共享難。同時，二元矩陣結構造成垂直管理的縱向信息系統(tǒng)和橫向信息系統(tǒng)的多頭建設、各自為政、重復交叉，信息系統(tǒng)建設“碎片化”，造成信息交換共通難。更有甚者，有些部門根據上下對口業(yè)務建設的數據庫，在部門內部都難以聯(lián)通。另外，一些業(yè)務部門出于對信息安全、公民隱私保護的考慮，或者出于規(guī)避責任的目的，對信息共享缺乏積極性，部門之間各自為政，缺乏協(xié)同聯(lián)動機制，造成信息處理協(xié)同難。

當前，我國的數據治理水平總體不高，數據治理面臨著一系列難題，譬如數據治理權責分工不明、數據權屬不明、數據分布碎片化、數據質量參差不齊、數據標準不統(tǒng)一等，導致數據割據、數據冗余、數據重復等現象。其中，數據質量問題更為突出，因為政府數據來源多元，數據量巨大，但缺乏規(guī)范的數據管理標準，導致存在數據不規(guī)范、數據格式混亂、缺乏元數據影響數據可理解性、數據不可追溯、數據更新不及時、數據不完整等問題。數據確權也是數據治理中一個無法回避的難題，主要涉及三個問題：權利屬性，即數據屬于何種權利；權利主體，即數據權利的歸屬；權利內容，即主體應享有哪些數據權利。這些問題都需要法律規(guī)制，但是目前在國家立法層面和地方法規(guī)層面都沒有得到解決。

目前，我國數據治理仍以管控為導向，強調政府的主導作用。政府數據開放平臺、服務應用平臺側重于信息系統(tǒng)和基礎設施建設，即便提供了用戶需求反饋功能，但公眾仍然缺乏參與數據治理的渠道，公眾的數據知情、數據參與、數據監(jiān)督、數據利用、數據共享等權利沒有得到保障。這導致在數據治理過程中，出現政府、企業(yè)、個人之間的利益均衡困境，即個人數據易受侵犯，政府和企業(yè)的數據資源不對稱，大量高價值的數據由企業(yè)占有和使用，政府缺乏對關鍵甚至具有戰(zhàn)略價值重要數據的掌控。

打破信息壁壘，讓數據更好地互聯(lián)互通

進一步深化“無證明之省”建設，可從以下幾個方面著手：

打破信息壁壘。“無證明之省”建設，意味著“電子證明”及相關數據要在各部門間、不同場景中自由使用和調取。這就需要明確省大數據局為全省數據統(tǒng)籌管理機構，厘清數據管理權限，建立有效的運行管理機制。以全省一體化大數據平臺為支撐，集中匯聚各級各部門公共數據，以全口徑數據治理打破部門間的信息壁壘，打破信息聯(lián)通的部門壁壘。破解各部門的業(yè)務數據碎片化問題，建立共享協(xié)調機制，尤其要進一步推動垂直管理部門的數據庫、業(yè)務平臺與全省一體化大數據平臺的互聯(lián)互通、共享協(xié)調。

優(yōu)化平臺建設。基于全省一體化大數據平臺，建設省級統(tǒng)一的電子證照基礎庫、省級及16市一體化電子證照平臺、統(tǒng)一電子簽章平臺、“愛山東”移動政務服務平臺電子卡包，構建形成“一庫一平臺、一碼一卡包”的全省一體化電子證照應用體系，實現對全省各級各部門電子證照的統(tǒng)一歸集、統(tǒng)一簽章、統(tǒng)一亮證，支撐全省電子證照應用。其中，全省一體化大數據平臺建設，可以“1+16+N”為框架結構，“1”是省政務大數據平臺，是我省政務數據的管理樞紐；“16”是16個地級市建設的市級政務數據平臺，負責本地區(qū)政務數據的目錄編制、供需對接、匯聚整合、共享開放，與省級平臺實現級聯(lián)對接；“N”是省直有關部門的政務數據平臺，負責本部門本行業(yè)數據匯聚整合與供需對接，尤其是垂直管理部門要著力解決“數據孤島”“信息壁壘”問題，實現與省級平臺的互聯(lián)互通。

提升數據質量。規(guī)范化梳理數據資源目錄，編制政務數據目錄標準規(guī)范，統(tǒng)一數據資源名稱、數據項、元數據等要素，并依托大數據平臺，實現數據需求自動對接匹配，縮短高頻應用的數據響應時間，并依據實際需求匯聚社會數據，實現政務數據、公共數據和社會數據的深度融合應用；開展數據源頭治理，加大政府數據源頭質量控制，健全數據供需對接機制，分級分類推進各領域數據資源的統(tǒng)一匯聚和服務；補齊歷史數據，各級各部門參照省級部門電子證照數據質檢規(guī)范和特殊情況處理流程，組織補齊歷史證照數據，不斷提高電子證照證明數據的完整性和準確性，并同步開展新證照的電子化、標準化工作。

加強數據治理。建立健全政府數據管理法律保障體系，通過數據立法、政府規(guī)章、規(guī)范性政策文件等加強數據管理，實行數據確權，明確數據權屬，編制數據元、數據分類分級、數據安全管理等標準規(guī)范。實行數據分類分級管理，把數據分為兩類：個人信息與重要數據，實行雙層治理，建立數據安全與個人信息保護為主要規(guī)范目標的數據法律制度；實行數據分級，建立基于數據敏感性、重要性、被危害程度等因素劃分保護等級的分級規(guī)范。強化數據安全，建立健全數據安全保護管理規(guī)范，履行數據安全保障義務。防止數據濫用，堅持三個原則：一是“數據最小化”原則，只采集服務所需的最小數據級，避免數據濫用；二是透明可控原則，在為用戶提供服務時要明確告知用戶并需征得其同意；三是端側處理原則，在用戶可控制的范圍內對數據進行計算，而非隨意提供給第三方。建立數據質量考核辦法，構建包括數據內容質量、數據表達質量、數據獲取質量、數據效用質量、數據融合質量等五個方面的質量評價體系，對數據進行評估和監(jiān)督。

推動制度探索。堅持“以人為本”原則，根據數據安全性、數據可得性、商業(yè)模式成熟度等因素，分級分類有序推進應用場景開放，把“無證明”應用場景，從政務服務、公共服務拓展到社會民生、城市治理等領域，先在婚姻登記、公安戶籍等領域開展試點，并在不動產登記、執(zhí)法等領域逐步推進。探索多元參與的應用場景建設模式，拓寬參與渠道，支持各類市場主體參與服務流程再造、應用場景開發(fā)建設，探索建立“用戶體驗師”制度，開展服務流程、應用場景的“市民體驗評價”，推動服務管理流程、應用場景迭代升級。探索在省直部門、各地級市及部門、縣（市、區(qū)）及部門分別設立專門的首席信息官職位，其職責是領導本行政區(qū)域內、本部門內的數據工作，統(tǒng)籌數據管理和融合創(chuàng)新，推進跨部門的數據信息共享開放、業(yè)務協(xié)同和開發(fā)利用，推動公共數據與社會數據深度融合和應用場景創(chuàng)新。　　（作者系山東社會科學院馬克思主義研究院研究員）

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