原標(biāo)題：行政行為確認(rèn)違法后直接提起賠償訴訟的起訴期限

來(lái)源：人民法院報(bào)

原標(biāo)題：行政行為確認(rèn)違法后直接提起賠償訴訟的起訴期限

來(lái)源：人民法院報(bào)

【案情】

水某某、張某某的房屋位于蕪湖市鳩江區(qū)黃山東路旁，屬征收范圍。2019年1月18日，清水街道辦組織人員對(duì)兩人的上述房屋進(jìn)行強(qiáng)制拆除。水某某、張某某不服，提起訴訟，鳩江區(qū)人民法院于2020年6月17日作出（2020）皖0207行初20號(hào)判決，“確認(rèn)被告清水街道辦于2019年1月18日組織人員分別強(qiáng)制拆除原告水某某、張某某33.76㎡未登記房屋和17.04㎡未登記房屋的行政行為違法”，兩人不服提起上訴。蕪湖市中級(jí)人民法院于2020年9月30日作出（2020）皖02行終131號(hào)判決書(shū)，判決駁回上訴，維持原判，并于2020年10月10日將判決書(shū)送達(dá)水某某、張某某。2022年9月22日，水某某、張某某直接向人民法院提起行政賠償之訴，要求清水街道辦賠償其損失。

【分歧】

本案在審理過(guò)程中對(duì)應(yīng)如何計(jì)算起訴期限產(chǎn)生較大爭(zhēng)議，具體而言，水某某、張某某在2020年3月30日就案涉強(qiáng)制拆除行為向人民法院提起確認(rèn)違法之訴，蕪湖中院于2020年9月30日作出二審判決，并于2020年10月10日將判決書(shū)送達(dá)兩原告，兩原告于2022年9月22日直接向人民法院提起行政賠償訴訟是否超過(guò)起訴期限。

第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，基于訴的從屬性理念，兩原告提起確認(rèn)違法之訴的主訴時(shí)不超起訴期限，之后提起本案行政賠償之訴的從訴亦不超過(guò)起訴期限。第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，人民法院應(yīng)當(dāng)適用行政訴訟法及司法解釋的規(guī)定，對(duì)本案起訴期限進(jìn)行獨(dú)立審查，計(jì)算起點(diǎn)為兩原告收到生效確認(rèn)違法文書(shū)的時(shí)間2020年10月10日（應(yīng)當(dāng)知道權(quán)益受到侵犯之日），故兩原告于2022年9月22日提起本案訴訟超過(guò)起訴期限。第三種觀點(diǎn)認(rèn)為，為最大限度地保障兩原告權(quán)益，應(yīng)將行政訴訟法規(guī)定的起訴期限時(shí)長(zhǎng)轉(zhuǎn)化為國(guó)家賠償法規(guī)定的兩年請(qǐng)求時(shí)效時(shí)長(zhǎng)，以收到生效確認(rèn)違法文書(shū)的時(shí)間2020年10月10日計(jì)算，兩原告未超過(guò)起訴期限。

【評(píng)析】

筆者同意第三種觀點(diǎn)，理由如下：

1.維護(hù)起訴期限效力。2022年《最高人民法院關(guān)于審理行政賠償案件若干問(wèn)題的規(guī)定》出臺(tái)后，最高人民法院在實(shí)務(wù)指導(dǎo)中指出“當(dāng)事人提起行政訴訟并經(jīng)法院判決確認(rèn)行政行為違法的，當(dāng)事人單獨(dú)提起行政賠償訴訟應(yīng)視為一并提出行政賠償訴訟，無(wú)須先向賠償義務(wù)機(jī)關(guān)提出行政賠償申請(qǐng)，其可以直接向法院起訴，法院應(yīng)當(dāng)予以受理”，所以對(duì)“行政行為確認(rèn)違法后賠償請(qǐng)求人直接提起賠償訴訟”的，應(yīng)當(dāng)“視為一并提出行政賠償訴訟”而不宜以賠償請(qǐng)求人未要求賠償義務(wù)機(jī)關(guān)先行處理裁定駁回起訴。但是，該方式是通過(guò)擬制將兩個(gè)實(shí)際獨(dú)立的訴訟系屬“視為一并提起行政賠償訴訟”，而非前后兩訴具有實(shí)質(zhì)的從屬關(guān)系，旨趣在于減省先行處理環(huán)節(jié)，提高司法救濟(jì)的效率。因此，其效力應(yīng)止于“減省環(huán)節(jié)”，人民法院應(yīng)當(dāng)獨(dú)立地對(duì)行政賠償訴訟的起訴期限進(jìn)行審查。如認(rèn)為確認(rèn)違法之訴與行政賠償之訴的起訴期限同步，會(huì)導(dǎo)致兩訴間的“時(shí)間跨度”變得毫無(wú)約束，行為人只需保證確認(rèn)違法之訴不超過(guò)起訴期限，之后即可在任意時(shí)間提起行政賠償訴訟，這會(huì)使行政法律關(guān)系始終無(wú)法得到安定，起訴期限制度功能盡失。所以，獨(dú)立審查起訴期限是維護(hù)該制度效力的應(yīng)然選擇。

2.保持救濟(jì)條件相當(dāng)。國(guó)家賠償法規(guī)定的賠償請(qǐng)求時(shí)效為兩年，行政訴訟法規(guī)定的起訴期限為六個(gè)月。一般而言，賠償請(qǐng)求人很難識(shí)別“請(qǐng)求時(shí)效”與“起訴期限”的區(qū)別，其基于對(duì)國(guó)家賠償法的樸素認(rèn)知，在行政行為確認(rèn)違法后兩年內(nèi)直接提起賠償訴訟并無(wú)過(guò)錯(cuò)。人民法院對(duì)直接提起的行政賠償之訴適用六個(gè)月的起訴期限，會(huì)打破權(quán)利救濟(jì)的框架。一方面，賠償請(qǐng)求人無(wú)法根據(jù)國(guó)家賠償法的規(guī)定作出預(yù)測(cè)和行動(dòng)，容易使其質(zhì)疑人民法院所作裁判的公正性；另一方面，人民法院以超過(guò)六個(gè)月起訴期限駁回賠償請(qǐng)求人起訴后，賠償請(qǐng)求人如未超過(guò)兩年請(qǐng)求時(shí)效仍可通過(guò)向賠償義務(wù)機(jī)關(guān)申請(qǐng)賠償?shù)姆绞綄?zhēng)議再次引入司法程序，駁回起訴裁定并未“定分止?fàn)帯?，反而使行政賠償訴訟重新回到賠償義務(wù)機(jī)關(guān)先行處理的模式，前述擬制方案失去意義。因此，將行政訴訟法規(guī)定的起訴期限時(shí)長(zhǎng)轉(zhuǎn)化為國(guó)家賠償法規(guī)定的兩年請(qǐng)求時(shí)效時(shí)長(zhǎng)是保持權(quán)利救濟(jì)時(shí)限相當(dāng)?shù)母眠x擇。

3.具有時(shí)限轉(zhuǎn)換條件。案涉情形中，賠償請(qǐng)求人實(shí)際上同時(shí)行使了賠償請(qǐng)求權(quán)和訴權(quán)，故同時(shí)涉及請(qǐng)求時(shí)效和起訴期限的處理。如果可以不以向賠償義務(wù)機(jī)關(guān)先行請(qǐng)求賠償，請(qǐng)求時(shí)效則指向特定國(guó)家賠償爭(zhēng)議處理機(jī)關(guān)，在案涉情形中是人民法院，而起訴期限同樣指向人民法院。既然請(qǐng)求時(shí)效和起訴期限均指向人民法院，人民法院就既是國(guó)家賠償處理機(jī)關(guān)，又是行政爭(zhēng)議化解機(jī)關(guān)，那么在審查起訴期限時(shí)就有更為能動(dòng)的空間和條件，不致被不同法律概念內(nèi)嵌不同場(chǎng)域而束縛。此時(shí)，將起訴期限轉(zhuǎn)化為兩年請(qǐng)求時(shí)效保持了行政訴訟與國(guó)家賠償?shù)耐l共振，反映出人民法院的雙重“身份”。超過(guò)起訴期限即超過(guò)請(qǐng)求時(shí)效，避免出現(xiàn)賠償請(qǐng)求人不能提起行政賠償訴訟卻可通過(guò)請(qǐng)求賠償義務(wù)機(jī)關(guān)先行處理后再回到行政賠償訴訟的繁瑣，更符合將“行政行為確認(rèn)違法后直接提起賠償訴訟”視為一并提起行政賠償訴訟的制度目的。各主體間依據(jù)現(xiàn)行法律框架能夠有序運(yùn)行，由法院主導(dǎo)將符合條件的行政爭(zhēng)議納入司法程序，能盡快實(shí)現(xiàn)行政法律關(guān)系的安定。

（作者單位：安徽省蕪湖市鳩江區(qū)人民法院）

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