原標(biāo)題：行政指導(dǎo)發(fā)展演進(jìn)與優(yōu)化路徑探研

來源：中國市場監(jiān)管報(bào)

原標(biāo)題：行政指導(dǎo)發(fā)展演進(jìn)與優(yōu)化路徑探研

來源：中國市場監(jiān)管報(bào)

行政指導(dǎo)是指行政機(jī)關(guān)為有效實(shí)現(xiàn)特定的行政目的，以非強(qiáng)制方式和措施，依法引導(dǎo)公民、法人或者其他組織作出或不作出某種行為的非權(quán)力行政活動(dòng)。行政指導(dǎo)作為一種柔性、靈活、協(xié)商、高效的行政管理方式，較好適應(yīng)了現(xiàn)代行政管理民主化的發(fā)展趨勢和現(xiàn)代公共治理參與主體多元化的社會變革需要。本文梳理分析行政指導(dǎo)在我國演進(jìn)發(fā)展的新特征和探索實(shí)踐的新范式，探討中國式現(xiàn)代化背景下行政指導(dǎo)發(fā)展的新趨勢、新路徑。

行政指導(dǎo)發(fā)展演進(jìn)特點(diǎn)

行政指導(dǎo)概念源自20世紀(jì)60年代的日本，歐美稱之為“非強(qiáng)制性行政行為”“非正式行政行為”等。21世紀(jì)以來，我國在大力推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、建設(shè)服務(wù)型政府、構(gòu)建和諧社會的背景下，政府部門與專家學(xué)者緊密互動(dòng)、共同推進(jìn)，行政指導(dǎo)取得較大進(jìn)展，呈現(xiàn)出諸多具有中國特色的時(shí)代特征。

制度規(guī)制從無到有。隨著政府治理模式由管制型加快向服務(wù)型、法治型轉(zhuǎn)變，行政指導(dǎo)實(shí)施依據(jù)呈現(xiàn)由無法律文本定義、無實(shí)體法律規(guī)范向名稱引入、規(guī)劃倡導(dǎo)、制度創(chuàng)新、地方立法規(guī)范穩(wěn)步發(fā)展的特點(diǎn)。《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》首次使用“行政指導(dǎo)”概念。2004年，國務(wù)院《全面推行依法行政實(shí)施綱要》提出“充分發(fā)揮行政規(guī)劃、行政指導(dǎo)、行政合同等方式的作用”。2008年，全國首部行政程序地方規(guī)章《湖南省行政程序規(guī)定》第五章第二節(jié)對行政指導(dǎo)作出專門規(guī)定。2015年，《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015-2020年）》強(qiáng)調(diào)“推廣運(yùn)用說服教育、勸導(dǎo)示范、行政指導(dǎo)、行政獎(jiǎng)勵(lì)等非強(qiáng)制性執(zhí)法手段”。2022年，江蘇省出臺全國首部行政程序地方性法規(guī)《江蘇省行政程序條例》，專章對行政指導(dǎo)作出規(guī)定。

理論實(shí)踐雙輪驅(qū)動(dòng)。行政指導(dǎo)作為一種柔性管理行為，在我國經(jīng)歷了一個(gè)由域外引入、專家研究、零星實(shí)踐到理論引導(dǎo)、地方探索、有序推廣的演變過程。2003年，福建省泉州市工商局探索行政指導(dǎo)實(shí)踐。2009年3月，工商總局向全國工商系統(tǒng)批轉(zhuǎn)該局行政指導(dǎo)工作報(bào)告，同年11月下發(fā)全面推行行政指導(dǎo)意見，2013年印發(fā)《工商行政管理機(jī)關(guān)行政指導(dǎo)規(guī)則》，在全系統(tǒng)推行行政指導(dǎo)。21世紀(jì)前10年，稅務(wù)、建設(shè)、城管等政府部門紛紛探索開展行政指導(dǎo)，其間相關(guān)專家學(xué)者結(jié)合軟法研究和社會實(shí)踐，撰寫一批專著和研究文章，促進(jìn)行政指導(dǎo)開展。2022年以來，江蘇、山東等地推動(dòng)行政指導(dǎo)法治化、制度化、規(guī)范化。2023年7月，北京市市場監(jiān)管局制發(fā)行政指導(dǎo)工作規(guī)范，成為全國首部省級市場監(jiān)管部門出臺的該項(xiàng)工作規(guī)范。

融入領(lǐng)域廣泛深入。行政指導(dǎo)具有非強(qiáng)制性、彈性實(shí)施等特點(diǎn)，有助于融入行政管理全領(lǐng)域、全過程。與日本側(cè)重經(jīng)濟(jì)類、行業(yè)性規(guī)制指導(dǎo)相比，我國行政指導(dǎo)發(fā)展由部分重點(diǎn)領(lǐng)域向行政管理全領(lǐng)域、監(jiān)管執(zhí)法全過程、事前事中事后全環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)變。泉州市原工商局行政指導(dǎo)主要在服務(wù)發(fā)展、執(zhí)法辦案、巡查監(jiān)管和依法維權(quán)領(lǐng)域?qū)嵤ど炭偩植渴鹜苿?dòng)全國工商部門將行政指導(dǎo)貫穿于全部業(yè)務(wù)工作。2023年，江蘇省出臺涉企行政合規(guī)全過程指導(dǎo)工作意見，在全省探索推行行政執(zhí)法事前預(yù)防、事中包容、事后提升相銜接的行政合規(guī)指導(dǎo)。

指導(dǎo)實(shí)施集約高效。我國行政指導(dǎo)逐步由部門單獨(dú)推行向跨層級、跨部門、跨領(lǐng)域聯(lián)合推行轉(zhuǎn)變，呈現(xiàn)協(xié)同實(shí)施、一體推進(jìn)、集約高效的發(fā)展特點(diǎn)。如2014年7月，原工商總局網(wǎng)監(jiān)司行政指導(dǎo)小組聯(lián)合浙江省、杭州市原工商局召開阿里系網(wǎng)絡(luò)平臺規(guī)范經(jīng)營行政指導(dǎo)座談會。2021年4月，市場監(jiān)管總局會同中央網(wǎng)信辦、稅務(wù)總局召開互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)行政指導(dǎo)會。同年，江蘇省張家港市司法、應(yīng)急、市場監(jiān)管等部門先后聯(lián)合發(fā)布5批企業(yè)行政合規(guī)指導(dǎo)清單，涉及21個(gè)領(lǐng)域319個(gè)事項(xiàng)。2022年，安徽省黃山市出臺“一業(yè)一查”經(jīng)營主體綜合監(jiān)管合規(guī)手冊，涉及31個(gè)監(jiān)管部門77個(gè)行業(yè)和業(yè)態(tài)。

指導(dǎo)類型豐富多樣。從三個(gè)維度進(jìn)行分類，一是整體上分類。從依據(jù)看，分為于法有據(jù)型、法治原則型（無明確的法律法規(guī)依據(jù)）、政策精神型等行政指導(dǎo)；從對象看，分為普遍性、個(gè)案型行政指導(dǎo)；從功能看，分為促成型、規(guī)制型、禁限型、調(diào)整型、合作型等行政指導(dǎo)。二是側(cè)重點(diǎn)上分類。分為法律政策普及宣傳型、促進(jìn)發(fā)展意見建議型、預(yù)防提示約談提醒型、規(guī)勸指導(dǎo)執(zhí)法說理型、正反激勵(lì)示范引領(lǐng)型、案件回訪規(guī)范整改型等。三是領(lǐng)域上分類。從專業(yè)上看，分為規(guī)劃行政輔導(dǎo)、政策行政指導(dǎo)、項(xiàng)目行政說明、技術(shù)行政指引、安全行政提示、信息行政發(fā)布等；從行業(yè)上看，有物流、電子商務(wù)等行業(yè)產(chǎn)業(yè)類行政指導(dǎo)；從領(lǐng)域上看，有商務(wù)、市場監(jiān)管等部門行政指導(dǎo)。

實(shí)施范式創(chuàng)新多元。借鑒運(yùn)用新工具，探索行政指導(dǎo)實(shí)施新范式。一是標(biāo)準(zhǔn)化行政指導(dǎo)。以推薦性標(biāo)準(zhǔn)等形式，引導(dǎo)企業(yè)進(jìn)行生產(chǎn)、經(jīng)營、服務(wù)、競爭等合規(guī)管理。比如國家標(biāo)準(zhǔn)《企業(yè)知識產(chǎn)權(quán)合規(guī)管理體系要求》、湖北省地方標(biāo)準(zhǔn)《團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)餐飲經(jīng)營主體反餐飲浪費(fèi)工作指引》等。二是合規(guī)型行政指導(dǎo)。分為一般性合規(guī)指導(dǎo)、專門性合規(guī)指導(dǎo)。比如國資委出臺的《中央企業(yè)合規(guī)管理辦法》、市場監(jiān)管總局制發(fā)的《經(jīng)營者反壟斷合規(guī)指南》等。三是組合型行政指導(dǎo)。綜合運(yùn)用法律培訓(xùn)、政策支持、標(biāo)準(zhǔn)引導(dǎo)、質(zhì)量問診、線上線下等綜合性、多樣化指導(dǎo)方式。四是現(xiàn)代式行政指導(dǎo)。通過微信、視頻、直播等現(xiàn)代方式實(shí)施指導(dǎo)，一些地方探索經(jīng)營主體“一戶一碼”方式，開展“碼”上了解政策信息、“碼”上接受培訓(xùn)科普、“碼”上查詢服務(wù)指南等掌上指導(dǎo)。

行政指導(dǎo)發(fā)展短板不足

對照我國建設(shè)法治政府、優(yōu)化營商環(huán)境、激發(fā)經(jīng)營主體活力等戰(zhàn)略部署和現(xiàn)實(shí)需求，行政指導(dǎo)在專業(yè)化實(shí)施、適應(yīng)性研究、創(chuàng)新性實(shí)踐等方面，還存在一些短板和不足。

法治性有待加強(qiáng)。從國家層面看，行政指導(dǎo)法律規(guī)范尚不夠完善，缺乏相應(yīng)的實(shí)體法、程序法規(guī)制和司法救濟(jì)規(guī)范，行政指導(dǎo)的法律定義、適用范圍、實(shí)施原則、指導(dǎo)方式、操作規(guī)則、監(jiān)督保障等有待明確。從地方層面看，江蘇省地方性法規(guī)和湖南、山東、浙江以及西安、汕頭等省區(qū)市地方政府規(guī)章，探索以專章專節(jié)形式對行政指導(dǎo)作出規(guī)制，但不夠系統(tǒng)、層級較低。從部門層面看，原工商總局行政指導(dǎo)工作規(guī)則和北京市市場監(jiān)管局行政指導(dǎo)工作規(guī)范均為規(guī)范性文件，前一個(gè)出臺時(shí)間已逾10年。改變行政指導(dǎo)實(shí)施靠行政自覺和過“軟”、過“虛”等現(xiàn)象，迫切需要加快推動(dòng)行政指導(dǎo)進(jìn)入依法行政、循法指導(dǎo)的法治化軌道。

平衡性有待改善。行政指導(dǎo)作為一種弱權(quán)力行政行為，深入推行有賴于理念認(rèn)識的深化、決策層面的重視和實(shí)踐探索的豐富。當(dāng)前，推行行政指導(dǎo)存在“三個(gè)不平衡”。一是區(qū)域領(lǐng)域不平衡。存在省份之間、省內(nèi)不同地區(qū)之間、不同部門之間、同一領(lǐng)域不同地區(qū)之間實(shí)施不平衡等現(xiàn)象，原則性規(guī)定、靈活性實(shí)施的較多，地區(qū)或部門整體性部署與全覆蓋推行的還不多。二是實(shí)施方式不平衡。合規(guī)指導(dǎo)、約談告誡、政策指引、提示提醒、行政建議、示范引領(lǐng)等相對較多，個(gè)案指導(dǎo)、行業(yè)指導(dǎo)、依申請指導(dǎo)、重大行政指導(dǎo)、綜合行政指導(dǎo)等較少。三是制度創(chuàng)新不平衡。江蘇、浙江等地行政指導(dǎo)重視程度高、推行范圍廣、探索力度大的地方，制度創(chuàng)新工作成效相對顯著。一些地方推行行政指導(dǎo)存在著聚焦問題不夠、制度創(chuàng)新不足、方式傳統(tǒng)泛化、效果不夠明顯等問題。

規(guī)范性有待健全。一是制度規(guī)范不足。我國行政程序法尚未出臺，多數(shù)行政機(jī)關(guān)還沒有建立規(guī)范的行政指導(dǎo)制度，對行政指導(dǎo)監(jiān)督檢查、效果評估、濫用職權(quán)、激勵(lì)約束等缺乏規(guī)制。二是程序規(guī)范不優(yōu)。行政指導(dǎo)一般程序、簡易程序、特殊程序缺乏明確規(guī)定，重大行政指導(dǎo)實(shí)施程序不夠規(guī)范，指導(dǎo)文書樣式?jīng)]有統(tǒng)一，多數(shù)行政機(jī)關(guān)甚至較少使用行政指導(dǎo)文書等。三是管理規(guī)范不力。行政指導(dǎo)的組織領(lǐng)導(dǎo)、工作研究、部署推進(jìn)等管理制度不夠健全，分工負(fù)責(zé)、指導(dǎo)措施、督導(dǎo)考核、統(tǒng)計(jì)歸檔等日常管理制度有待完善。

效用性有待提升。行政指導(dǎo)強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)以最小的投入取得最大效益。我國行政指導(dǎo)實(shí)效性不夠體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：一是研究學(xué)習(xí)應(yīng)對不夠。近年來，行政指導(dǎo)理論研究存在深入拓展不夠，適應(yīng)數(shù)字化改革和法治化營商環(huán)境、新發(fā)展格局、高質(zhì)量發(fā)展等新形勢新要求深度研究不夠等問題。專業(yè)培訓(xùn)較少，行政管理和監(jiān)管執(zhí)法干部對行政指導(dǎo)內(nèi)涵、精神實(shí)質(zhì)、原則方式等知識缺乏深入了解，針對行政相對人的宣傳解讀有待加強(qiáng)。二是聚焦問題應(yīng)需不夠。一些行政機(jī)關(guān)在推行行政指導(dǎo)時(shí)，存在調(diào)查研究不夠、行政相對人需求掌握不精準(zhǔn)的問題，存在忽視行政相對人意見建議和呼應(yīng)配合、不重視指導(dǎo)效果評價(jià)的問題，存在忽視內(nèi)容適用管用、指導(dǎo)措施過于抽象教條的現(xiàn)象。三是優(yōu)化指導(dǎo)應(yīng)用不夠。忽視公開公平公正原則，存在對不同經(jīng)營主體區(qū)別對待的現(xiàn)象；忽視適時(shí)適地適機(jī)靈活實(shí)施指導(dǎo)，存在沒有全面導(dǎo)入行政管理、監(jiān)管執(zhí)法全過程等問題；忽視面對面指導(dǎo)幫助，存在單純依賴行政約談、發(fā)布指引指南等指導(dǎo)的現(xiàn)象；存在行政指導(dǎo)含有行政處罰、行政強(qiáng)制等內(nèi)容，“改頭換面”變成行政命令，以行政指導(dǎo)之名行行政強(qiáng)制之實(shí)的問題。

□湖北省市場監(jiān)管局 李文成

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