原標題：建立運用好法律體系 解決預付式消費難題

來源：中國市場監(jiān)管報

原標題：建立運用好法律體系 解決預付式消費難題

來源：中國市場監(jiān)管報

3·15前夕，中國消費者協會發(fā)布《2023年預付式消費領域消費者權益保護報告》。報告認為，當前我國已形成了預付式消費領域消費者權益保護法律體系，但同時存在消費者權益保護方面的問題，建議完善預付式消費相關立法、強化行政監(jiān)管、加大司法救濟力度、促進社會共治等。

預付式消費權益保護法治發(fā)展歷程

經過近些年的發(fā)展，我國目前形成了以《中華人民共和國消費者權益保護法》為基礎，以商務部《單用途商業(yè)預付卡管理辦法（試行）》、市場監(jiān)管總局《侵害消費者權益行為處罰辦法》以及相關行業(yè)規(guī)章或規(guī)范性文件為重要組成部分的預付式消費領域消費者權益保護法律體系。

在國家層面，《中華人民共和國消費者權益保護法》1993年通過后，經歷了2009年、2013年兩次修正，但關于預付式消費的規(guī)定并無變化，未就經營者的違法行為規(guī)定相應的行政處罰措施。有鑒于此，各相關職能部門逐步加強對預付式消費的行政監(jiān)管。2012年9月，商務部發(fā)布《單用途商業(yè)預付卡管理辦法（試行）》，在一定程度上彌補了法律對預付式消費規(guī)范之不足。2015年1月，工商總局發(fā)布《侵害消費者權益行為處罰辦法》，對法律的有關規(guī)定作了進一步細化，明確了預付式消費中針對經營者違法行為的行政處罰。交通運輸部、教育部等部門在自己職責范圍內對涉及預付式消費的問題采取了一些措施，并取得了較好效果。

在地方層面，各地結合當地實踐，開啟了地方層面的相關立法活動。云南、河南、黑龍江、河北、安徽、湖南、湖北、江蘇、浙江、山東、廣西、陜西、貴州、吉林、甘肅、上海、遼寧等地的消費者權益保護條例都對預付式消費問題進行了規(guī)范。甘肅、貴州、浙江三省在其合同監(jiān)督管理條例或合同行為管理監(jiān)管規(guī)定中對預付式消費問題進行了規(guī)范。一些地方還制定了預付式消費的專項立法，針對預付式消費問題相繼出臺了地方政府規(guī)章或規(guī)范性文件。

預付式消費權益保護新進展

——立法保護方面。2023年，我國預付式消費者權益保護在地方立法方面取得了一些新進展。山西省人大常委會發(fā)布新修訂的《山西省消費者權益保護條例》，對預付式經營者在應承擔的義務方面作了較為具體的規(guī)定。深圳市人大常委會通過了《深圳經濟特區(qū)消費者權益保護條例》，有5個條款涉及預付式消費問題，這是迄今為止規(guī)定相關問題條款最多的一部地方性法規(guī)。山東省人大常委會批準《聊城市單用途預付消費卡管理條例》通過，詳細規(guī)定了經營者不得發(fā)行預付卡或辦理續(xù)卡的情形，將經營者對預付式消費者的公告、通知義務合理擴展。

——行政保護方面。2023年，我國預付式消費領域消費者權益保護的行政監(jiān)管方面取得重大進展。北京市相關職能部門印發(fā)了《北京市交通運輸行業(yè)單用途預付卡備案管理辦法》《北京市體育行業(yè)預付式消費領域資金監(jiān)管實施細則（試行）》《北京市民辦職業(yè)技能培訓機構單用途預付卡預收資金監(jiān)管細則（試行）》《北京市單用途商業(yè)預付卡備案及預收資金管理實施辦法（試行）》等多個規(guī)范性文件，加強行政監(jiān)管。深圳市多部門聯合印發(fā)《深圳市開展預付式經營領域數字人民幣試點推廣工作方案》，利用智能合約等功能，建設預付式經營監(jiān)管長效機制。其他省份也根據當地預付式消費活動中的突出問題，加強監(jiān)管，但多數地區(qū)的監(jiān)管仍主要聚焦于單用途卡消費范圍，對無卡式預付消費缺乏有效監(jiān)管。

——司法保護方面。從中國裁判文書網發(fā)布的2023年預付式消費糾紛案件的情況來看，年度預付式消費糾紛案件主要集中于體育健身與美容美發(fā)領域，這兩類案件分別占到案件總數的50%和26.5%。從案件類型情況來看，涉及預付式消費領域消費者要求退款的糾紛達48件，占中國裁判文書網所公布案件總數的71%。另外，從2023年公布的裁判文書來看，90%的消費者在這類預付式消費糾紛案件中得以勝訴。

——社會保護方面。中國消費者協會及各地消費者組織在預付式消費領域消費者權益保護方面發(fā)揮了積極作用。《上半年全國消協組織受理投訴情況分析》指出，預付式消費經營模式已經成為消費者權益受侵害的主要風險問題之一，并公布了一些典型案例。《2023年上半年消費維權輿情熱點》中，涉及預付式消費模式的家樂福超市購物卡限制消費問題成為十大輿情熱點之一。各地消費者組織積極履行其對預付式消費領域消費者的保護職責。寧波打造了“放心充”消費服務平臺，上海啟動“助力發(fā)卡經營者提升信用水平專項行動”，重慶大足區(qū)化解了健身預付卡消費群體的糾紛。一些地方政府部門及媒體也積極參與了預付式消費問題的治理，積極營造維護消費者合法權益良好輿論氛圍。

預付式消費權益保護的主要問題

從2023年預付式消費領域消費者的投訴、訴訟及相關情況報道來看，該領域消費者權益保護主要問題是：

——經營者違規(guī)辦卡。經營者往往不與消費者簽訂書面合同，而是采用口頭約定的方式，待消費者使用時才告知該卡所附帶的各種限制條件。很多經營者為其發(fā)放的單用途卡設定了一年或兩年的有效期，且到期后拒絕辦理延期。

——經營者拒絕開具消費憑證。這主要包括兩類情形：一是消費者付款后經營者不按規(guī)定向消費者開具發(fā)票或其他消費憑證；二是經營者僅對消費者每次消費的信息記錄在冊，但未向消費者提供相應憑證或資料信息。第一類情形，對一些使用現金的群體特別是老年消費者群體影響較大。第二類情形下，消費者要求經營者退還預付款余額的主張，因無法提供相應證據而難以得到支持。

——經營者服務承諾兌現差及變相漲價。經營者提供的商品或服務存在降低商品或服務質量、變相漲價、縮短消費時限、單方更改服務內容等，實踐中大量的消費糾紛便是因此而引發(fā)，特別是在美容美發(fā)、體育健身、教育培訓等消費領域。

——消費者辦卡容易退費難。這是目前在預付式消費投訴及訴訟糾紛中涉及最多的一類問題。主要分為如下幾種具體情形：一是經營者變更，導致消費者不僅無法按照經營者原先承諾進行消費，而且難以找到“原經營者”要求退款退費；二是經營者違約或單方面作出重大變更，但拒不退款退費；三是經營者為退款設定不合理條件；四是經營者不按規(guī)定向消費者退還預付款利息及相關合理費用；五是經營者由于強制執(zhí)行等原因導致退款退費存在困難。

——經營者跑路，消費者挽回損失難。具體有兩種情形：一是經營者惡意欺詐，故意在其準備關門歇業(yè)前搞優(yōu)惠促銷活動，誘使消費者預付資金之后便跑路失聯；二是經營者收到預付款后，因經營不善關門停業(yè)，但未通知尚有余額未消費的消費者便卷款跑路，導致消費者損失難以追回。

——消費者維權難度大。主要表現在如下幾個方面：一是維權成本大，常高于預付余額，特別是在采取訴訟或仲裁方式維權的情況下；二是證據不足，消費者即便提起訴訟，其勝訴的難度也比較大；三是相關法治保障體系不完善，導致法院判決結果差異較大，難以實現同案同判。

此外，我國預付式消費領域消費者保護還存在一些與其他消費者保護領域共性的問題，如經營者誘導消費者訂立合同侵害其知情權、泄露消費者個人信息或侵犯其隱私權、利用格式合同中的“霸王條款”侵害消費者自由選擇權與公平交易權等。

消費者權益保護問題的原因分析

預付式消費領域存在的損害消費者權益問題主要與相關立法不夠健全、行政監(jiān)管不夠有效、司法保護存在不足、社會共治有待強化等因素具有密切關系。

——立法體系不夠健全。《中華人民共和國消費者權益保護法》第五十三條規(guī)定了經營者的履約義務和民事責任，但未規(guī)定行政處罰措施。另外，該法并未就預收款的管理與使用、經營者履行合同義務的具體要求作出規(guī)定。盡管《單用途商業(yè)預付卡管理辦法（試行）》《侵害消費者權益行為處罰辦法》在一定程度上彌補了不足，但因其立法位階較低而影響其適用效果。各地制定的相關地方性法規(guī)、規(guī)章或其他規(guī)范性文件，則僅能在特定地域范圍內發(fā)揮作用。

——行政監(jiān)管不夠有效。由于相關立法存在缺陷，實踐中存在部分行業(yè)或領域中的預付式消費無人監(jiān)管、有些行業(yè)或領域的預付式消費則存在多頭監(jiān)管的混亂現象。另外，對預付式消費問題進行行政監(jiān)管的部門受自身職責限制，監(jiān)管范圍有限。地方出臺的一些法規(guī)、規(guī)章或其他規(guī)范性文件對預付式消費的規(guī)定不盡相同，導致各地監(jiān)管主體、職責、監(jiān)管措施等不盡相同。

——司法保護存在不足。主要體現在兩個方面：一是復雜的審理程序投入的人力、財力、時間等成本，讓消費者覺得“得不償失”；二是缺乏司法機關與行政監(jiān)管部門的常態(tài)聯動機制。

——社會保護有待加強。消協組織在預付式消費領域發(fā)起公益訴訟或集體訴訟的數量較少，其與檢察機關的互相配合支持尚未形成常態(tài)化的工作機制。預付式消費領域經營者及行業(yè)協會的自律自治作用，尚未充分發(fā)揮作用。

解決問題的對策建議

——完善預付式消費相關立法，細化各環(huán)節(jié)規(guī)定，強化經營者舉證責任。首先，通過修改《中華人民共和國消費者權益保護法》或制定專項立法的方式，全面、系統地規(guī)范預付式消費，細化有關預付款消費的規(guī)定。其次，推動建立預付式消費訴訟中的舉證責任倒置制度，降低消費者維權難度。

——強化預付式消費行政監(jiān)管，推動聯合整治，實施信用約束和懲戒。首先，建議由有關部門牽頭建立常態(tài)化的預付式消費監(jiān)管協同機制，針對預付式消費經營者跑路問題，對預付款使用進行智能化監(jiān)管，保障消費者預付資金安全。其次，各監(jiān)管部門應為消費者提供公開、便捷、高效、低成本的投訴維權渠道，對消費者反映的問題及時核查處理。

——加大預付式消費司法救濟力度，減輕消費者舉證責任，建立消費糾紛訴調對接工作機制。首先，優(yōu)先保障消費者權益，尤其應減輕消費者的舉證責任，加大經營者的舉證責任。其次，充分運用司法建議的途徑，對審判實踐中發(fā)現的經營者違法違規(guī)行為，向有關行政主管部門提出強化監(jiān)管的意見、提供案件線索。最后，探索建立消費糾紛訴調對接工作機制，深入推進訴源治理，大幅度減少消費糾紛。

——重視發(fā)揮消協組織作用，匯聚社會各方力量，促進預付式消費社會共治。首先，檢察機關加強與消協組織協作，確定相互分工及訴訟主體；擴大檢察機關提起消費公益訴訟的范圍，囊括整個預付式消費領域。其次，行業(yè)主管部門加強與消協組織的聯動，形成嚴格、完善的事前防范、事中監(jiān)管、事后追責的制度體系。再其次，重視發(fā)揮行業(yè)組織的自律作用，設立專門機構及時處理違反行業(yè)規(guī)范的行為，實施行業(yè)懲戒措施。最后，加強預付式消費領域的消費者教育，增強消費者防風險意識。

□本報記者 李秋菊

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